结语　

　　针对当前城管执法中不断上演的暴力性事件，有学者尖锐地指出，现行城管制度是基于传统的“单位人”思维而产生的，即试图用单位的管理模式（非法治模式）来管理“自由人”的城市，从本质上讲，有关部门设置这一制度的目的本身就是为了权力行使的便捷和规避法律。 ^[16]笔者认为，这一看法一针见血地指出了问题的症结所在。但遗憾的是，有关部门似乎对此缺乏必要的反思能力，没有考虑到，或不愿意去思考城管制度设计的本身所存在的制度性缺陷，反而认为主要在于城管保障措施不到位，因此一味地强调要强化这一制度。在这种错误思维的支配下，有的城市为加强城管的“综合执法能力”，专门为城管执法人员配备了各种警械等以对付“暴力抗法”；还有的城市花费巨资在街道上安装摄像头并设置统一的监控中心以彻底清查“无证摊贩”；有的人大代表甚至建议“城管部门应当被赋予像公安一样的刑事执法权，以应对暴力抗法者”。事实上，以上做法和建议都没有认清问题背后的深层次原因，也没有认识到法律之所以有效的根本不在于强制，而在于民众对法律的信仰和基于这种信仰而产生的对法律自觉的服从，更没有基于“执政为民”、“政治文明”的立足点。这类做法和建议，不但不能解决问题，反而只能使现行的城管制度更加非理性和暴力化，从而加剧底层群众的反感甚至敌视情绪，最终只能损害党和政府的形象，同时也从根本上不利于社会主义和谐社会的建立。笔者认为，完善城管制度的根本在于将其纳入法治化的轨道，舍此别无他途。　

　　1.当前，城管制度设计的权力行使便捷的功利性目的由于违反了行政法治原则的要求，不具有合法性，在实践中产生了混乱的局面以及大量暴力性冲突的严重后果，城管制度处于严重的合法性危机的状况。因此，必须通过全国范围内的统一立法来解决城管制度自身的合法性问题。在城管立法方面，可以参考一些国家和地区在类似事项管理方面成功的经验。例如，在我国香港地区，警察机构内部设专职城市管理的“小贩科”，由民事警察直接负责城管执法，世界上许多发达国家也大都采取的是这种模式。在我国，警察执法无论从实体上，还是从程序上都有相应的较为成熟的法律、法规的约束，而且相对人救济途径也比较完备。因此，将现行城管制度纳入警察系列是可以考虑的一个途径。但是，由于城管制度在我国已推行了十年，改变现行的体制较为困难。因此，更务实的办法应当是：在十年“试点”积累的经验教训的基础上，由国务院以制定行政法规的形式来进行全国范围内城管统一的立法，使城管制度走出当前的法律地位及执法依据不明、职责权限不清、执法程序缺失、执法监督缺位的困境。　

　　2.当前，“依法治国，建设社会主义法治国家”以及“国家尊重和保障人权”已写入我国宪法，必须认识到，“依法治国”和“保障人权”绝不是空洞的口号，作为宪法性规范，它们理应具有规范的效力，应当成为检验包括一切立法、行政和司法行为的宪法性准则。因此，按照其要求，在进行城管立法时，必须确立以下几个原则：（1）立法价值应服从伦理正当性的要求，必须坚持弱势群体生存权优先的原则。应当牢固树立“以人为本”的执政意识，奉行政府行为克制，在行政权必须损害相对人权利时必须遵循比例原则；在设计相对人权利救济的途径时，应当考虑到“城管是管穷人的”这一事实（城管的主要“执法对象”是下岗职工、失地农民和其他种种原因而生活困窘的城乡下层民众），尽量降低相对人权利救济的成本；在涉及到利益冲突的衡量与取舍时，应当始终以人权作为逻辑的起点与终点，特别是必须考虑到弱势群体的利益，在弱势群体的生存权与所谓的“城市的秩序”、“市容市貌”的整洁、甚至道路的通畅等关系的权衡方面，生存权必须占第一位。考虑到小商小贩古今中外各国城市中均有之，甚至改革开放之初，广州以及其他一些城市搞活经济都曾从推行“马路经营”开始的等事实，小商小贩对繁荣城市经济和方便市民生活功不可没，他们没有任何理由被驱赶、被侮辱。（2）权力制约的原则。权力具有腐败的天然倾向，人类的历史已充分证明，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“权力导致腐败，绝对的权力绝对的腐败”。因此，在设置行政权力的同时，绝不能寄希望于“我们的干部大部分是好的”那种无根据的、抽象的“公务员性善”的假设，坚决摈弃那种将公务员清廉主要寄于“思想政治教育”方式的落后的管理模式，必须设置相应的通过权力、权利、以及程序来制约行政权的具体的、可操作的制度，以此来制约行政权力的行使，扼制行政权力无限扩张的天然冲动倾向，防止行政权力的腐败。（3）立法程序公开、民主的原则。由于城管立法与公民权益休戚相关，同时城管职能涉及众多的职能部门，为避免产生“部门立法”所导致的“部门本位主义”现象，笔者认为，国务院在进行城管立法时，应当尽可能选择地位相对超脱的机构或团体起草，充分重视和采纳法学界专家学者的建议，同时，立法草案应当向全社会公开，充分听取社会各界，尤其是应当听取城市弱势群体的意见，对于争议较大的事项，应当通过举行大规模的立法听证会来决定。