关键词：行政权力的扩张    行政程序法    程序正义    自然正义    效率

    在现代社会，行政程序法已经成为制约行政权力，保障人权的重要手段。我们要建设社会主义法治国家，行政程序法对于限制行政权力的恣意与滥用也是必不可少的，随着我国社会改革的深入，制定行政程序法的呼声日益高涨。在这个时候，我们认为首先应该做的是高屋建瓴地对法治社会中，一个法律程序应该具有什么样的价值追求进行思考，否则，一味单纯地追求具体制度设计上的华丽就会迷失法治的正确方向而陷入程序工具主义的泥潭。而对这一问题的思考要从行程序法的兴起开始。

    一、行政程序法的兴起

    （一）程序、行政程序与行政程序法

    所谓程序，一般意义上是指“事情进行的先后顺序”[1]或“按时间先后或依次安排的步骤”[2]。而在法学上，“程序”一词与“实体”相对，指按照一定的方式、步骤、时间和顺序作出法律决定的过程。一般认为，根据程序所规范的权力（利）为标准，“现代法律程序包括立法程序、行政程序、诉讼程序、选举程序，以及私人之间订立契约等私法活动程序”[3]。这些程序构成了现代社会成员之间以及社会与国家之间为解决矛盾与诸多难题而进行反复交涉与对话的有效途径，可以说，法律程序是交涉过程的制度化，是为了法律性决定的选择而预备人们相互行为的系统安排。法律程序的这一特征决定了行政程序是行政主体与行政相对人在行政行为中的角色分配体系，是行政主体行使行政权力作出行政决定和行政相对人参与行政行为所遵循的方式、步骤、时间和顺序的总合。同时，我们这里所说的行政程序不同于中国古代传统的以强化专制统治权力为目的的表现为随机性和过多主观任意性的传统行政管理中的程序，这种行政程序仅仅是为了达到一定的行政目标，因而仅具有技术层面上的含义。而现代意义上的行政程序是以民主和宪政为背景的：公民的基本权利受到宪法的保护，这决定了行政程序在具有技术层面含义的同时，又获得了权力制约层面上的含义。明确了行政程序，相应地，行政程序法就是指规范行政机关和相对人在行政程序中的权利义务的法律规范的总称。[4]

    应当指出的是，由于行政程序在形式上可以表现为行政立法程序，行政决定制作程序等，也由于这些不同法律程序之间的差异，要对之进行全部进行分析并归纳出结论是相当困难的。因此，我们这里所讨论的行政程序将主要限定在行政决定制作程序上，相应地，作为行政程序载体的行政程序法，这里也主要是指关于行政机关制作决定程序的规范。

    （二）行政权的扩张与行政程序法的兴起

    在西方国家的自由资本主义时期，人们认为“管得越少的政府就是越好的政府”，对政府权力的限制主要通过实体法进行。而在现代社会，行政权由传统的“消极权力”转向“积极权力”，“积极行政”日益显得必要。由此带来的是行政权力的扩张和行政权向社会生活各个领域的渗透，于是，权力膨胀带来的对权利与自由的威胁加大了，因此，必须以法律对行政权力加以制约，这是法治的基本要求。但事实上，面对纷繁复杂的现代社会，在实体法上不可能对社会生活的每一个细节都作出规定，做到事无巨细，从而法律不得不赋予制作行政决定的行政机关以巨大的自由裁量权。正如王名扬先生指出的那样：“行政权力扩张明显的表现是行政机关行使巨大的自由裁量权力”，行政机关“对于作出何种决定有很大的自由。可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动或不采取某种行动。行政机关自由选择的内容不限于决定的内容，也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动在内”。[5]