4、强化对行政规范冲突的审查与适用。我国行政诉讼法并未明确规定对行政规范冲突的司法审查问题，但“参照”规章的规定实际上隐含了这一内容。按最高法院《纪要》规定，对于行政规范冲突的审查适用，只能“参照上列精神处理”。笔者认为以上规定的“参照”，虽然既不能揭示行政诉讼适用法律的本质问题，也不能为法院审查各个层次的行政规范提供有力的法律依据，但它的寓意和设计思路是积极可取的。从审判实践看，法院在行政诉讼法中对行政规范冲突的审查是以选择适用为目的的审查。同时，法院所选择的行政规范首先应该是合法的，这个法仅指全国人大及其常委会制定的法律。因此，法院在对行政规范冲突进行合法性审查判断后，对不合法的理所当然不予适用，而对合法的在行政诉讼中予以适用。但在具体审查适用中，要注意把握以下几点：一是不得越权撤销。根据我国行政诉讼的立法精神，对行政规范的审查性质应确定为以适用选择为目的的适用选择性审查，法院只享有对行政规范确认违法和拒绝适用的权力，而不得宣布行政规范无效或者予以撤销。也就是说，法院不享有对行政规范行使撤销权和宣布无效权，这个权力只能由其他国家机关行使。二是不得越权审查。法律是衡量行政行为合法性的终极标准。法律的合宪性问题，法律之间是否冲突抵触的问题，在行政诉讼中，应视为类似于所谓审判前提问题，法院无权审查，自然不得成立拒绝适用的理由。在行政诉讼中，法院审查的只是具体行政行为的合法性问题，而不是对法律的合宪性问题进行审查。至于法规、规章及其他行政规范，应以法律为依据或不得与之抵触，其合法性问题应视为类似于所谓先决问题，法院享有附属问题的管辖权。受诉法院在对某具体行政行为进行合法审查之前，可以将作出该具体行政行为的依据——行政规范——作为先决问题，有权先对其进行合法性审查，可以成立拒绝适用的判决理由。三是不得草率行事。对于存有冲突的行政规范或经选择性审查拒绝适用行政规范的案件，要设置经较严格和复杂的程序，比如，须审判委员会讨论一致通过，或者且须经两审终审方能生效等等。经过一定的法定程序后，法院认为不予适用或有冲突的行政规范，有权作出拒绝适用的判决理由，在裁判中予以明确表述。另外，在判决生效后，由终审法院制作对该行政规范的合法性审查意见书，通过相应机关，送交立法法第88条规定的有关机关予以备案审查。这样，既可避免人民法院适用违法的法来维持违法的具体行政行为，又有益于行政规范及时合理的立、改、废，从而尽可能地避免发生司法权与行政权的冲突与碰撞。

     七、结语

    客观地说，自我国行政诉讼制度确立以来，行政诉讼法以法的形式确认了国家、社会与个人的界线与对峙，把司法权树立为行政权的一种对峙力量，从而使行政法治成为现实的法则，可以说是中国现代法治进程中的一块重要里程碑。但随着改革的深入和时代的进步，现在遇到的行政规范冲突问题，既有行政法律制度本身的缺陷，也有行政司法体制上的弊端，还有国民法律文化素质的影响，其原因是多方面的。它也是任何国家法治进程中不可逾越的阶段。而要找到解决冲突的出路，又是一个长期的过程。因行政诉讼中的规范冲突的最终解决，它是与国家的经济、政治和文化的整体发展水平相适应的，将是一个艰巨复杂的系统工程。而其最终出路在于法治大环境的形成，在于司法体制乃至国家政治制度整体的改革，在于个人与政府的意识改造，在于市场经济新秩序的建立。我们现在来奢谈象制度和体制以及司法独立这些“老生常谈”却又“常谈不老”的改革问题，其出发点在于我们不能坐等法治环境的变化，而必须预先选准改革的突破口，从而“适当地决定应当采取的改革措施的顺序和日程。”[34]然后，脚踏实地从规则、体制等方面去完善，唯有如此，才能有所收获和效果。