近些年来，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但“环保欠账”问题却总是无法解决，并且有加剧趋势。这种局面，一方面是我国目前产业结构“重型化”的“惯性”使然，另一方面也是新旧模式的抗衡使问题集中暴露，成为我国经济增长模式进入“相持阶段”的明显标志。其中一个重要原因是立法不健全、执法不力，企业违法成本低、缺乏市场激励与有效监管机制以及追究政府责任不够等等。可以说，对于中国“环境赤字账单”的形成，法律难辞其咎。

　　纵观中国的环境保护立法与执法实践，从1979年环境保护法(试行)开始确立中国环境保护的“十六字方针”，到今年3月通过的物权法将环境保护的考虑纳入；从当年作为国家城市建设环境保护部下属的环境保护局执法障碍重重，到今天的国家环保总局高调掀起“环保风暴”，进步与成效有目共睹。但是，法律实施的结果也令人困惑：一边是环境立法爆炸，另一边却是污染与破坏加速；一边是执法权限和范围不断扩大，另一边是违法行为层出不穷；一边是重罚严惩的大棒飞舞，另一边是相当的法律责任条文从来不曾被适用过。

　　现实的问号大大地划在我们面前：为什么初衷良好的环境立法在实践中沦为了隔靴搔痒的手段？为什么轰轰烈烈的“环保风暴”变成了隔山打虎的戏剧？为什么法律的遵守演绎成了隔岸观火的平台？

　　法律的实施没有达到它预期的目的，这显然与立法、执法、守法、司法等各个环节都有关系。反思中国过去的环境立法与执法实践：重原则性立法轻操作性制度建设、重行政手段轻市场机制、重事先审批轻过程控制、重运动式执法轻常规型管理、重企业追究轻政府责任等等，问题与缺陷是明显的。也正是因为这些问题的存在，使得法律没有能够很好地担当起建立机制、规范行为、形成和维护秩序的功能，反而引发了诸如因违法成本低而不惜恶意排污等问题。因此，面对节能减排的艰巨任务，法律必须变革和完善，立法、执法、守法、司法各个部分都必须围绕制度目标的实现来进行统筹安排，每一个部分、每一项功能都应该成为法律制度有效运行的动力，而不是阻力。

　　如果我们以这样的认识来运用法律手段，在落实节能减排的十项具体措施方面，法律是可以而且应该大有作为的。因为不论是产业结构的调整、还是体制性障碍的排除，不论是价值规律的应用、还是生态补偿的实施，不论是投入机制的建立、还是监管措施的采取，其基本前提都必须是有合理的制度安排和法律保障，其中最重要的是立法与执法两个环节。

　　为此，我们的立法还有很多工作要做，当前最重要的是改变长期以来高度重视行政手段轻视市场手段的观念，引进市场机制，建立健全中央转移支付制度、矿产资源有偿使用制度、生态补偿制度、资源性产品市场定价制度、再生能源与节约能源经济扶持制度、节能减排资金市场经营制度、环境容量使用权交易制度等等。通过建立新的资源配置机制，使价值规律能够在节能减排方面发挥作用，而不是相反。与此同时，也要完善环境监管的制度与措施，建立适应节能减排要求的环境标准、产品标准、产业标准和生态标准，完善监测体系、考核体系，加大对违法行为的处罚力度等等。将监管措施落实到具体的生产过程和具体的产品，实现以过程控制为核心的监管制度。只有这两个方面制度的完善，才能使守法者得到利益，违法者付出沉重的代价，形成正向的激励机制，引导人们自觉守法，主动节能减排。