同志们：

我就学习领会《中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法》（以下简称监督法）谈一些认识和体会。准备谈三个问题：第一，监督法的制定过程。第二，人大常委会监督的原则和特点。第三，人大常委会监督的内容和形式。

第一个问题，监督法的制定过程

大家都知道，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，向它负责，受它监督。立法权和监督权是宪法赋予人大的两项重要职权。关于立法权，2000年3月九届全国人大第三次会议已通过《中华人民共和国立法法》，对如何行使立法权做了规定。对监督权的行使，这些年各级人大常委会进行了积极的探索和实践，积累了有益的经验，但长时间还缺乏统一的法律规范。因此，各级人大代表、常委会组成人员，广大人民群众已期盼监督法早日出台。

制定监督法的工作，从1986年六届全国人大开始酝酿到现在，经过七届、八届、九届全国人大，前后历时二十年。二十年磨一剑，一部具有中国特色的监督法，终于制定出台。其制定过程，大体可以分为三个阶段：

一是酝酿研究阶段。1982年宪法实施后，各级人大及其常委会的工作有了很大的进展，但如何开展监督工作却是人大工作的一个薄弱环节。在1985年召开的六届全国人大常委会第十次会议和六届全国人大三次会议期间，许多代表和委员对全国人大常委会的监督工作提出了意见和建议。据此，全国人大常委会办公厅在全国各地进行调研，并于1986年8月起草了关于加强人大工作几个问题的文件。当时的全国人大常委会委员长彭真同志在反复考虑后提出，现在正在进行政治体制改革，在涉及体制上的一些问题没有解决前，全面讨论人大工作的条件还不具备。并提出，当前要对人大监督问题，人大常委会联系代表、代表联系选民问题，加强人大机关法律和理论学习问题，开展调查研究。根据委员长会议的决定，由陈丕显、黄华副委员长主持进行人大监督问题的调查研究，提出加强人大监督工作的意见。在1988年3月召开的七届全国人大一次会议上，陈丕显副委员长在代表六届全国人大常委会所做的报告中指出，需要认真总结这几年来开展监督工作的经验，制定监督工作条例，对监督内容和范围、程序和方式做出更加明确的规定，使监督工作逐步制度化、规范化。同年7月，七届全国人大常委会工作要点提出，要制定有关监督方面的法律。

二是组织起草阶段。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强同人民群众联系的决定》指出：要建立和完善党内监督和党外监督制度。“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。之后，中央政治局常委会又多次把制定监督法作为一项立法任务列入年度工作要点。七届、八届、九届、十届全国人大常委会都把制定监督法列入立法规划。

1990年5月，七届全国人大常委会开始了监督法的第一轮起草工作。两易其稿，于当年10月形成了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法（草案修改稿）》，共6章89条。调整范围为全国人大及其常委会的监督工作，不涉及地方人大的监督工作。

1993年3月，八届全国人大常委会继续进行监督法的立法工作。同年9月，制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定。1996年9月，又专门成立了监督法起草领导小组和起草办公室，启动了第二轮起草工作。经过七易其稿，于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（内部试拟稿）》，共10章116条。这一稿将地方人大的监督工作纳入进来。

1998年3月，九届全国人大常委会继续组织专门起草小组，进行监督法的调研、论证和起草工作，并采取先出台一些单项监督决定的办法，规范监督工作，为制定监督法积累经验、创造条件。监督法起草班子开展的第三轮起草工作，先后经过三年、十二易其稿，完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）》，共7章73条。2002年8月16日，九届全国人大常委会委员长会议决定将上述草案提请全国人大常委会第二十九次会议审议。

三是审议通过阶段。九届全国人大常委会对监督法草案进行了初步审议。会后又广泛征求了各方面的意见。在审议和征求意见的过程中，各方面都认为制定监督法是必要的，但出台监督法的时机、条件还不成熟。因为党的十六大提出，要继续积极稳妥地推进政治体制改革，完善党的领导方式和执政方式。而监督法中有关干部述职评议、个案监督等内容都要涉及到这些改革。在缺乏实践经验的情况下，不要急于制定和出台监督法。

2003年3月，十届全国人大常委会在制定五年立法规划时，又对监督法的制定问题进行了专门研究，将其列入第二类立法项目，在条件成熟时安排审议。按照立法法第三十九条的规定，列入常委会会议审议的方案，搁置审议满两年的，将终止审议，成为废案。监督法草案于2002年8月列入常委会初次审议，到2004年8月，监督法草案审议将满两年，急需对监督法草案做出妥善处理。为慎重起见，2004年5月，吴邦国委员长委托王兆国、盛华仁两位副委员长专门听取了各省人大的意见，根据各地意见，决定继续进行监督法草案修改工作，形成了监督法草案第2次审议稿，于2004年8月再次提请十届全国人大常委会第十一次会议审议。

在审议中，全国人大常委会组成人员认为，多年来，全国和地方各级人大及其常委会在加强和改善人大监督工作方面取得了显著成绩。但对监督法草案的意见分歧仍然比较大，主要集中在干部述职评议如何处理好与党管干部的关系，个案监督如何处理好与法院、检察院依法独立行使审判权的关系等问题上。按照常委会领导的要求，2005年1月、4月和5月，全国人大法律委员会、法制工作委员会先后在北京、西安、郑州召开座谈会，听取基层有关部门的意见。还到陕西、河南的部分市、县进行调研。2005年10月29日，吴邦国委员长还主持召开了7省人大常委会负责人座谈会，听取意见。在此基础上，对监督法草案做出了较大修改，形成了草案修改稿。2006年6月6日，胡锦涛总书记主持召开党外人士座谈会，专门就监督法草案听取民主党派中央、全国工商联的负责同志以及无党派同志的意见。在此基础上形成了监督法草案三次审议稿。

该稿与前两次审议稿相比较，作了较大修改。在统一认识的基础上，将调整范围确定为规范各级人大常委会的监督工作，进一步完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序，处理好监督法与宪法和有关法律的衔接问题。全国人大常委会组成人员对草案三次审议稿给予较好评价，建议进一步修改完善后争取早日出台。草案三次审议稿修改完善后形成草案四次审议稿，共9章48条，又经过全国人大常委会第二十三次会议审议，并进一步做了修改，最后于2006年8月27日表决通过。同日，国家主席胡锦涛签署主席令，公布监督法。

第二个问题，人大常委会监督的原则和特点

根据宪法和有关法律的规定以及各级人大常委会多年实践经验，监督法把各级人大常委会行政监督权的原则规定为“五个坚持”，即坚持党的领导的原则，坚持依法行使监督权的原则，坚持集体行使职权的原则，坚持接受人民代表大会监督的原则和坚持公开的原则。

一、人大常委会监督必须坚持党的领导

坚持党的领导，是人大常委会监督必须坚持的、最根本的政治原则。要把中国的事情办好，从根本上说，取决于我们党，取决于党的执政能力和领导水平，取决于党的先进性和战斗力。

坚持党的领导，最关键的是要正确处理好党的领导与人民当家作主、实现依法治国的关系。胡锦涛总书记《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》中指出：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心……各级人民代表大会及常委会都要自觉接受党的领导……国家政权机关领导人要经过人民代表大会的法定程序选举和任命，并接受人民代表大会及其常委会的监督。要充分发挥国家政权机关中党组织和党员的作用，贯彻党的理论、路线、方针政策，实现党对国家事务的领导。”以上这段话深刻阐述了党的领导与人民当家作主、实现依法治国的关系。吴邦国委员长也讲：“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，走中国特色政治发展道路。”

坚持党的领导，最重要的是要坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，坚持党的方针、政策，贯彻党的重大决策，依照法定程序，在充分发扬民主的过程中实现党的正确主张    和人民共同意志的统一，保证党的正确主张得到贯彻落实。坚持基本路线，就要求人大及其常委会要紧紧围绕党和国家工作大局来谋划，开展各项工作。作为廊坊市各级人大及其常委会，就是要坚持在中共廊坊市委的领导下，围绕全市工作大局，围绕建设    “三个廊坊”的奋斗目标开展工作。

二、人大常委会监督必须坚持依法行使监督权

依法治国、建设社会主义法治国家，是我们党领导全国人民治理国家的基本方略。国家机关严格依法办事，是依法治国的内在要求。依法办事包括两层含义：一是要严格依照法定的权限办事，即职权法定；二是要严格依照法定的程序办事，即程序法定。所谓职权法定，一方面是国家机关的职权必须由宪法和法律规定，限于宪法和法律规定的范围内，越权违法、越权无效；另一方面是宪法和法律规定的国家机关的职权，国家机关必须认真履行，切实负起责任，失职违法、失职问责。所谓程序法定，就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序，程序违法无效。

首先，人大常委会应在宪法和法律的职权范围内行使监督权。人大常委会的职权是审议、决定关系国家（或地方）工作全局的重大问题。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。人大与“一府两院”的关系，既有监督又有支持，既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大常委会对“一府两院”工作进行监督，应当是尽职不越位、决定不处理、监督不代办的关系。人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关，虽然分工不同，但工作的出发点和目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益。

其次，人大常委会应当根据监督法规定的程序行使监督权。监督法第二条第二款规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的程序，适用本法；本法没有规定的，适用有关法律的规定。”监督法从第二章到第八章，分别规定了不同的监督形式和适用程序，使人大常委会依照法定程序行使监督权有了明确的法律规范。

再次，人大常委会监督的对象、内容、范围和形式必须严格依照宪法和法律的规定。行使监督权的主体是各级人大常委会。委员长会议或者主任会议负责处理人大常委会的重要日常工作，根据法律规定，其职权是程序性而不是实体性的，它不能代替人大常委会具有作出法律效力的决议或决定，成为人大行使监督权的主体。人大各专门委员会是代表大会的常设工作机关，主要职权是在人民代表大会闭会期间，在人大常委会的领导下研究、审议和拟定并提出有关问题的议案，参加或承担人民代表大会及其常委会交办的有关具体工作。至于各级人大代表、人大常委会组成人员参加视察、执法检查、调研以及其他监督的活动，是其依法履行职责的一部分，个人并不能成为监督权主体。

监督的对象主要是“一府两院”，即本级人民政府、人民法院和人民检察院，以及这些国家机关中由人大及其常委会选举或任命的国家机关工作人员；监督的内容是工作监督和法律监督；监督的范围，是国家和地方事务中那些带有根本性、长远性的重大事项；监督的形式包括听取和审议“一府两院”的专项工作报告，等等。这些内容在后面我还要就主要的、常用的详细说，在此就不多说了。

三、人大常委会监督必须坚持民主集中制

宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”在我国，民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。各级人大及其常委会行使职权，实行集体负责制，由集体讨论，按照少数服从多数的原则，集体做出决定。常委会每个组成人员的地位和权利平等，任何人都没有特殊的权利，集体讨论、集体决定、集体承担责任。

人大作为国家权力机关，它的运作方式既不同于党委，也不同于政府，更不同于其他企事业单位，既不是首长负责制也不是分工责任制。人大权力是由集体来行使、来做决定的。是“集体有权，个人无权”，这是我国的人民代表大会制度确保人民当家作主的主要方面之一，也是人大常委会行使监督权必须遵循的重要原则。

四、人大常委会监督必须坚持接受人民代表大会监督

人民代表大会设立常务委员会，是我国人大同其他许多国家议会组织制度不同的一个重要特点。我国的人民代表大会常务委员会，在人民代表大会举行会议期间，不行使职权，而是在人民代表大会闭会期间，才行使由宪法、法律赋予的职权。它既是人民代表大会的常设机构，又是行使国家权力的机关。监督权是宪法、法律赋予人大常委会的一项重要职权，人大常委会行使监督职权的情况，与人大常委会行使其他法定权力一样，应当向本级人民代表大会报告并接受监督，各级人民代表大会有权改变或者撤销其常务委员会的不适当的决定。

五、人大常委会监督必须坚持公开原则

人大常委会行使监督权，要接受人民群众的监督，应当把行使监督权的情况向人民公开，以使人民能够了解人大常委会监督工作的情况。公开原则在监督法条文中有多处体现。这些条文，使监督法第七条规定的公开原则得以细化和落实到具体的监督工作中。

在党和国家的监督体系中，人大监督的特点最主要的有三点：一是它的民主性。就是人大由人民选举，对人民负责，受人民监督。人大工作实行合议制，按照民主集中制原则集体行政权力。二是它的全局性。就是人大要管大事，就重大问题作决定，解决全局性的问题。三是它的权威性。人大作为国家权力机关的监督，是代表国家进行的监督，是最高层次的监督，是具有法律效力的监督，因而具有很大的权威性。

第三个问题，人大常委会监督的内容和形式

人大常委会监督什么？宪法和有关法律作了明确规定，内容非常丰富，概括起来就是工作监督和法律监督。工作监督，就是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定，是否正确行使职权等进行监督。主要包括：一是对“一府两院”专项工作的监督；二是对计划和预算执行情况的监督，三是对法律法规实施情况的监督。法律监督，就是对规范性文件是否符合宪法和法律规定所进行的监督。法律监督的形式，一是执法检查；二是备案审查；三是撤消与宪法和法律相抵触或者不适当的规范性文件。

在实际工作中，考虑到市、县两级人大及其常委会常用的监督形式主要有听取和审议“一府两院”的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告和执法检查，下面，我着重讲一下这三个问题。

一、听取和审议“一府两院”专项工作报告

这个问题主要讲以下两点：

（一）听取和审议“一府两院”专项工作报告，是人大常委会监督主要形式。按照宪法和法律的规定，人民代表大会每年举行会议听取和审议“一府两院”工作报告并做出决议；审查和批准计划、预算及其执行情况报告。人代会一年度开一次，那么，在人民代表大会闭会期间，人大常委会对“一府两院”的工作怎么监督？这就需要有其相应的监督形式。这是常委会作为人代会的常设机关必须承担的法律职责。监督法规定，人大常委会每年选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“一府两院”的专项工作报告，这是人大常委会加强监督工作，实施经常性监督的有效途径。

这种监督形式的特点：一是具有经常性。全国、省、市、县级人大常委会每年都要召开六次以上的会议。每次会议都要安排听取“一府两院”专项工作报告，这样就可以对“一府两院”的工作实行经常性的监督，有利于加强人大监督的力度。二是具有针对性。人大常委会实施经常性的监督，不能事无巨细、面面俱到，什么都监督，而是要针对人民群众要求迫切解决的倾向性、普遍性的重大问题，有针对性地实施监督，这样才会有好的效果。三是具有实效性。人大常委会在年内多次会议上，通过听取和审议“一府两院”的专项工作报告，特别是对一些重大问题，突发性社会管理和公共  管理问题，通过事先组织力量进行专题视察或专题调研，还可以事后继续跟踪监督，直至见到改进和纠正的实效，所以，这种监督更具有实效性。

在这里，有两个问题必须要讲清楚，一是关于述职评议问题，二是关于个案监督问题。因为这两个问题近年做法不一，争议极大。

首先说“述职评议”。在近二十年人大监督工作的实践中，各级人大及其常委会对“一府两院”工作的监督形式进行了积极的探索。其中，地方人大常委会在对政府工作的监督上，大体形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。制定监督法，如何总结这些监督工作的实践经验，是各方面关注的一个问题。经过深入的调查研究，反复比较认证，大家比较一致认为，两种形式的探索实践，都为制定好监督法提供了积极有益的经验，但比较而言，开展工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，更能体现人大常委会监督的优势。其理由，一是开展工作评议，可以把对工作的监督和对人的监督有机地统一起来。在对人的监督这个问题上，关键是要处理人大常委会监督与坚持党管干部的关系。依据宪法和有关法律的规定，人大常委会应当着重监督“一府两院”的工作，切实解决在执行法律和履行职责中存在的问题。政府组成人员和法官、检察官是否称职，有无违纪违法问题，应当分别由党的机关、行政机关、司法机关去处理，并已形成了一整套制度。如果人大常委会在评议某一个领导干部是否称职，是否优秀，那么党委组织部门怎么办？称职、优秀还好说，如果评出来不称职，那么党委组织部门就不好办了。人大常委会开展对“一府两院”的工作评议，同时，把对有关部门主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中，实际上也体现了对他们履行职责的监督，这样，就把对工作的监督和对人的监督结合起来了。二是开展工作评议，不仅可以评议本级政府及组成部门，还可以评议政府直属机构和上级垂直机构。如果搞述职评议，政府直属机构和上级垂直机构就不好说了。在这方面，我们过来也有些误区，认为不是本级政府组成部门就不去监督了，这是不对的。总结实践经验，监督法把述职评议统一纳入到工作评议，把对人的监督寓于工作监督之中，这样，对人大常委会工作的要求不是降低了，而是更高了。

其次，再说“个案监督”。对此，有两种意见：一种意见认为，人大常委会对具体案件进行监督，介入司法机关具体办案活动，实际上是代行审判权和检察权，不符合宪法规定的国家权力机关与审判机关、检察机关的职权分工。同时，人大常委会不可能像审判、检察人员那样，经过全面审查证据，亲历整个诉讼过程，最后做出决定，因而对案件也难以做出准确判断。人大常委会对个案进行监督，如果出现错案，再由谁来监督、由谁承担责任，也是难以解决的问题。另一种意见认为，宪法规定人大常委会监督法院和检察院的工作，而“两院”的工作就是办理具体案件，对“两院”工作的监督离不开对具体案件的监督，否则工作监督就会落空。那么，在这个问题上，关键是要处理好人大监督及法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。我国的政体是人民代表大会制度，不是“三权鼎立”，在人民代表大会统一行使权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。人大是国家权力机关，人大常委会是它的常设机关，不是审判机关和检察机关，人大常委会监督的是“两院”工作，不是代替法院、检察院办理具体案件。监督法总结实践经验，突出了人大常委会对“两院”工作的监督。关于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法诉讼问题，由人大常委会转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，但不属于人大常委会集体行使对“两院”工作的监督职权，而是属于处理涉法诉讼的信访工作问题。

（二）听取和审议“一府两院”专项工作报告的基本规范和基本程序。

首先，要确定听取和审议哪些专项工作报告。监督法第八条规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”这一规定明确了人大常委确定听取和审议专项工作报告的原则，确定了人大常委会听取和审议哪些专项工作报告。第一，人大常委会行使监督权要紧紧围绕中心，服务大局，注意抓住关系到改革发展稳定的重大问题实施监督。第二，人大常委会行使监督权要必须代表人民群众的意志，反映人民群众的利益和要求，时刻关注与人民群众切身利益密切相关的问题去监督。第三，人大常委会行使监督权要紧紧抓住社会普遍关注的重大问题去监督。

其次，要规范听取和审议专项工作报告通过哪些途径确定。监督法第九条规定：“常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：（一）本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；（二）本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；（三）本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；（四）本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；（五）人民来信来访集中反映的问题；（六）社会普遍关注的其他问题。”“人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作”。那么，这一规定就明确了确定听取和审议专项工作报告的基本途径。

再次，要明确听取和审议专项工作报告的程序。

1、制定听取和审议专项工作报告的计划。依照监督法第八条的规定，人大常委会制定听取和审议专项工作报告的年度计划，经主任会议通过，印发常委会组成人员并向社会公布。

关于听取和审议专项工作报告年度计划的产生（也包括执法检查等计划的产生），我考虑要经过如下三个环节：一是广泛听取意见和建议。主要是开好三个座谈会。一个是人大常委会组成人员座谈会，二是人大代表座谈会，三是“一府两院”负责人座谈会。二是人大各工作委员会提出意见和建议。在广泛听取意见和建议的基础上，人大各工作委员会进行研究并提出听取和审议年度专项工作报告的意见和建议，经秘书长会议协调后报主任会议研究。三是主任会议研究。主任会议研究后，以党组名义报市委，并与“一府两院”沟通，然后印发常委会组成人员并向社会公布执行。

2、组织常委会组成人员和人大代表开展视察和专题调研。依照监督法第十条第一款的规定，在常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对将要听取和审议的专项工作报告所涉及的有关工作进行视察或者进行专题调研。这样做，可以充分了解情况，有助于在听取和审议专项工作报告时提高审议质量。

3、常委会办事机构汇总各方面意见，提供专题材料。依照监督法第十一条的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由“一府两院”研究，“一府两院”应当在专项工作报告中对各方面的意见做出回应。按照监督法的有关规定，“一府两院”应当在人大常委会举行会议的二十日前，将专项工作报告送交本级人大常委会有关工作机构征求意见；然后根据人大常委会有关工作机构提出的意见对报告修改后，在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。常委会办事机构应当在举行会议的七日前，将专项工作报告发给常委会组成人员，使各位委员能够提前阅读到报告，做好审议的准备。

4、常委会举行会议听取和审议专项工作报告。依照监督法的有关规定，政府的专项工作报告，由政府负责人或委托政府有关主管部门负责人向常委会报告。“两院”的专项工作报告，由其负责人向常委会报告。报告之后常委会组成人员进行审议，提出审议意见。常委会还可以安排参加视察或专项调研的人大代表列席会议，听取报告，提出意见。专项工作报告经审议后，常委会认为必要，可以对专项工作报告作出决议。

5、常委会组成人员审议意见的研究处理。依照监督法第十四条第一款的规定，常委会组成人员的审议意见交由“一府两院”研究处理。“一府两院”经认真研究后，提出处理意见，向常委会提出书面报告。常委会对专项工作报告做出决议的，“一府两院”应在决议规定的时间内，将执行情况向人大常委会报告。

6、公布专项工作报告和审议意见及其研究处理情况。监督法第十四条第二款规定，常委会听取的专项工作报告及审议意见，“一府两院”对审议意见的研究处理情况或执行人大常委会决议情况的报告，应当向本级人大代表通报，并向社会公布。这样做，是要求人大常委会的工作要自觉接受人民的监督，向人民负责。

二、计划和预算监督

这个问题主要讲以下四点：

（一）计划和预算监督是人大监督的重要方面

宪法第九十九条第二款规定，县级以上地方各级人大审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。地方组织法第四十四条第（五）项进一步规定，县级以上地方各级人大常委会根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更。预算法第十三条第二款规定，县级以上的地方各级人大常委会监督本级总预算的执行，审查和批准本级预算的调查方案，审查和批准本级决算，撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。审计法第四条规定，国务院和县级以上人民政府应当每年对本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。

（二）计划监督的内容和程序

监督法所讲的计划监督是指各级人大常委会对本级人大审查和批准的国民经济和社会发展计划的实施情况进行监督，保证经济社会发展按照已批准的计划进行并实现预定的目标。人大常委会开展计划监督工作，主要有以下几种形式：

1、听取和审议半年度计划执行情况报告

监督法第十六条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当在每年六月至九月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级国民经济和社会发展计划的执行情况。

听取和审议半年度计划执行情况报告的工作程序和步骤一般是：（1）前期调研。人大常委会财经工委在报告之前，要向政府有关综合经济部门和其他有关部门采取多种方式了解情况，取得资料，听取意见，进行调研，为常委会审议提出必要的参考。（2）听取和审议报告。常委会举行全体会议，听取政府国民经济和社会发展计划主管部门负责人受政府委托所作的半年度计划执行情况报告，常委会采取分组（或不分组）的方式审议这一报告。常委会审议报告时，有关部门应派熟悉情况的有关负责人员到会，听取意见，并回答和说明有关的问题。（3）常委会组成人员对报告的审议意见，交由政府研究处理；政府应当将研究处理情况及时书面报告给人大常委会。

根据监督法第二十条第二款的规定，常委会听取报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况，应当向本级人大代表通报，并向社会公布。

2、审查和批准计划调整方案

监督法第十七条第一款规定，国民经济和社会发展计划经人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。

3、听取和审议中长期规划的中期评估报告

监督法第二十一条规定，国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后，在实施的中期阶段，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级人大常委会审议。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。这是一个新的监督形式，以前没有过。监督法做出这一规定的积极意义是显而易见的。

（三）预算监督的内容和程序

1、预算监督的重点内容

（1）审查预算收支平衡情况。预算收支平衡也称财政收支平衡，是预算收入和支出在量上的一种对比相等关系。按照预算法的规定，各级预算应当做到收支平衡。预算收入是否平衡，主要看是否存在虚假平衡。虚假平衡的表现形式主要是“财政挂帐”；即将当年收不抵支的差额结转到下一年，如该支付的不按时支付，该退付的不按时退付，减少或隐瞒了当年发生的收不抵支。对预算收支平衡问题，世界各国议会和立法机关无一例外列在预算审查的首位。

（2）审查重点支出的安排和资金到位情况。世界各国议会都把审查重点资金的支出情况作为审查政府预算的主要内容之一。因财政资源总是有限的，不可能满足所有的支出需要，必须在统筹兼顾的基础上保证重点支出。一般来说，重点支出主要是三个方面：一是各级政府工作的重点；二是法律法规有明确规定的特殊要求，如预算法、教育法、农业法、科学技术进步法、民族区域自治法等都有一些专门的规定；三是经济社会生活中亟待解决的一些热点难点问题和突出方面。预算监督就是不仅要在年初审查这些重点资金的安排情况，还要结合预算执行审计和审查决算，看这些资金的到位情况，从而保证重点支出，把钱用在刀刃上，提高资金使用效益。

（3）审查预算超收收入的安排和使用情况。预算超收收入是指预算收入的实际执行结果超过经人大批准的收入预算数，总预算收入实际执行结果与收入预算数的差额部分。一般来讲，由于在编制预算时比较强调留有余地，因而在实践中，预算收入超收的情况较多，短收的情况较少。人大常委会要审查超收的这一块是怎么安排和使用的。

（4）审查部门预算制度建立和执行情况。按照预算法的规定，我国预算组织体系，中央预算由中央各部门的预算组成，地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位预算组成。所谓部门预算就是一个部门经依法编制、汇总、审核、批复后所形成的、涵盖本部门全部收支活动的财政收支计划。2000年以来，我国开始实施部门预算改革，到2006年，报全国人大审议的部门预算已达到40个，同时，地方部门预算改革也加快了步伐。

（5）审查转移支付资金的情况。转移支付是上级政府对下级政府的财政补助，是财政预算的重要组成部分。在财力性转移支付中又包括一般性转移支付，民族地区转移支付，县乡财政奖补资金，调整工资转移支付，农村税费改革转移支付和年终结算财力补助。还有专项转移支付。另外，根据现行财政体制，还有中央对地方税收返还和中央对地方体制性补助。在转移支付法尚未制定的情况下，监督的重点：一是看转移支付安排的支出是否体现中央确定的方针政策；二是看转移支付的资金是否到位；三是看资金使用的程序是否规范、透明、合理。

（6）审查本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。

2、预算监督的主要形式

（1）审查和批准决算。监督法第十五条规定，县级以上各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将前一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准。常委会举行会议时，由人大财经委提出关于前一年度决算的审查报告，与政府决算和有关报告一道，由常委会组成人员进行审议。常委会最后做出相关决议。

（2）听取和审议半年度预算执行情况报告。监督法第十六条规定，国务院和县级以上地方人民政府应当在每年六月至九月期间，向本级人大常委会报告本年度上一阶段本级预算的执行情况。听取和审议半年预算执行情况报告的程序，同刚才讲到的听取和审议“一府两院”专项工作报告是一致的。主要有：听审之前财经委进行调研；听审中认真审议；听审后审议意见交由政府研究处理；向本级人大代表通报并向社会公布。

（3）审查和批准预算调整方案。监督法第十七条对预算调整及相关问题作出了规定，主要内容是预算经人民代表大会批准后，在执行过程中需作部分调整的，应将调整方案提请本级人大常委会审查和批准。主管部门应在本级人大常委会举行会议一个月前将预算调整初步方案提交本级人大财经委进行初步审查。对预算调整进行监督的有关工作程序同上述审批决算等基本相同。

（4）听取和审议审计工作报告。审计是独立检查会计账目，监督财政收支，财务收支的真实、合法、效益的专门活动。监督法第十九条规定，常委会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。常委会认为必要的，可以对审计工作报告作出决议，本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常委会报告。常委会听取的审计工作报告及审议意见，人民政府对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。人大常委会听取和审议审计工作报告的程序，基本上与刚才讲的预算监督的有关程序相同。

三、法律法规实施情况的检查

法律法规实施情况的检查，即执法检查，是全国人大常委会和地方各级人大常委会行使监督职权的重要方式和经常性工作，是中国特色社会主义监督制度的重要组成部分。在总结经验的基础上，监督法设专章对执法检查作了规范化、程序化的规定。

（一）执法检查工作的组织与实施。重点抓好五个环节。

一是制定执法检查计划。主要是要围绕党和国家的工作中心和改革发展稳定大局，围绕常委会的年度工作重点，围绕法律法规实施过程中普遍存在的问题，集中力量、突出重点、抓出实效，避免过多过滥。

二是制定执法检查方案。方案要包括检查的重点内容、检查组和分组情况、检查的时间和地点、检查的步骤和方式等内容。每次检查的内容不宜过多，同时可以根据检查需要进行前期调研。执法检查方案经审批后，由常委会办事机构通知法律实施主管机关及下一级人大常委会，并通知检查组全体人员。

三是组成执法检查组。按照精干、效能的原则，组织执法检查组。从本级人大常委会组成人员以及本级人大常委会有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人大代表参加。在检查过程中可以视情况分成若干小组。

四是开展执法检查工作。首先要开好第一次执法检查组全体会议，会议要听取法律法规实施主管部门的情况汇报，研究部署执法检查工作。同时检查组成员和工作人员要学习掌握有关的法律法规和政策，收集材料，做好准备。法律法规实施主管机关要认真准备有关汇报材料，由主要负责人出席第一次全体会议，汇报情况，并做好有关配合工作。在进行检查过程中，执法检查组可以采取听取汇报、询问、召开座谈会、个别走访、实地考察、调阅案卷、查看文件等多种形式，了解和掌握法律法规实施的真实情况，研究存在的问题。法律法规实施的主管机关应当提供必要的协助。执法检查结束时，执法检查组可以视情况向接受检查的部门反馈所了解的当地实施法律法规情况，但不宜提出结论性意见。在执法检查工作结束后，检查组应当再次召开全体会议，听取执法检查组的汇报，对法律法规实施情况作全面的评价，对法律法规实施中存在的问题及原因进行分析，提出改进执法工作的建议，研究向常委会汇报的执法检查报告稿，并同实施主管机关交换意见。

五是形成执法检查报告。执法检查报告包括以下内容：（一）对所检查的法律、法规实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；（二）对有关法律、法规提出修改完善的建议。执法检查组在执法检查结束后，应当指定专人负责综合执法检查组检查情况，以及法律法规实施主管机关的汇报等有关材料，提出执法检查报告稿，并向主任会议汇报，由主任会议研究决定列入常委会会议议程。如有必要，执法检查报告稿应当在审议前征求“一府两院”的意见。

（二）执法检查报告的审议和处理。常委会全体会议听取执法检查报告时，由执法检查组组长向全体会议报告，有关法律法规实施主管机关和人大常委会的办事机构应当派人到会听取意见、回答询问。执法检查组可以向常委会会议提供文字、视听等形式的参阅资料。常务委员会组成人员对执法检查报告审议后，审议意见连同执法检查报告，一并交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。法律法规实施主管机关在收到报告和审议意见后，应当认真进行研究，制定整改方案，采取整改措施，认真改进工作。同时将研究处理情况报告送交本级人大常委会的办事机构征求意见，并在收到执法检查报告和审议意见后，一般在六个月内向人大常委会提出整改情况的书面报告。常务委员会的工作机构一般应当在执法检查报告送交“一府两院”三个月内，就整改情况听取有关部门的汇报，进行跟踪督导，并督促法律法规实施主管机关在规定期间内向常委会会议提出整改情况书面报告。

为了增加执法检查工作的透明度，更好地接受社会和舆论监督，常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会通报并向社会公布。

（三）执法检查的后续跟踪。执法检查的后续跟踪是执法检查工作的重要组成部分。对此，监督法有明确规定。开展跟踪检查，有利于增强监督实效。

今天，就讲这些，不妥之处，请各位领导和同志们批评指正，谢谢大家。