二、金融机构破产

　　如何规定金融机构的破产，是新破产法制定中的一个重要议题。金融机构的破产具有特殊性，作为与国计民生密切相关的准公共企业，其经营依赖于公众信任，个别金融机构的经营风险具有传导和扩散效应，易引发局部或系统性的金融危机和群体事端，造成社会动荡，故金融机构破产时多需对业务转让作出特殊安排。金融机构掌握大量的客户资产，如被其挪用侵吞，需采取特殊的保护机制。金融机构的风险处置政治敏感度高，直接影响到国家金融秩序与政府信誉。因此，发达国家一般通过证券投资者保护、存款保险、保险保障等机制保护客户的利益，防止系统性风险的蔓延。

　　新破产法在总结我国金融机构风险处置实践的基础上，对金融机构破产作出原则性规定。一是赋予国务院金融监督管理机构对金融机构提出重整或破产申请的权利。这是因为随着经济多元化发展，金融机构的股东成分复杂，出现风险时股东会议往往难以召开，不能形成是否向人民法院提出破产申请的决议，债权人为获得个别清偿往往也不愿提出破产申请，导致无法启动破产程序。而对有风险的金融机构采取处置措施，是国务院金融监督管理机构的职责，参考国外的立法，授予相关监管机构以重整或破产申请的权利有利于金融风险的化解和破产程序的启动。

　　二是规定国务院金融监督管理机构在破产申请受理前，可以向人民法院申请中止以金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。由于破产法对金融机构破产的特殊性问题未作规定，使其难以直接进入破产程序，往往需要先由国务院金融监督管理部门采取一定的风险处置措施，以充分保护储户、投资者等群体的利益。这就需要事先为其创造一个相对平稳的司法环境，最关键的措施就是“三中止”的司法政策。“三中止”政策是指由最高人民法院发布通知，在一定期限内，对以风险处置阶段金融机构为被告的民事案件，尚未受理的暂缓受理，已经受理的中止审理，对其作为被执行人的案件中止执行。这一措施在各类金融风险处置工作中发挥了一定的积极作用，但对债权人的利益也造成一定的损害，引起争议。新破产法在对金融机构破产法律制度进一步完善以前，将“三中止”的司法政策以法律的形式规定下来，予以沿用，对金融机构的前期风险处置和与破产程序接轨至关重要。

　　三是授权国务院依据本法和其他有关法律的规定制定有关金融机构破产的实施办法。国务院可以以行政法规对金融机构进入破产程序前的风险处置、金融机构破产的一些具体实施措施以及重整程序中重整后企业是否符合金融监管法律、法规规定条件的审查等作出规定。

　　本文原载于《人民法院报》2006年9月6日版

　　王欣新 翟炜 钱晓晨