郑 重  

   [内容提要]:1906年的清末官制改革是以慈禧为首的清朝统治者为摆脱内外交困的状况,挽救濒临灭亡的封建专制的政治统治,在“大权统一于朝廷”的前提下进行了一次官僚机构的改革。由于清朝统治者不肯放松手中的权力,其机构的设置与官员的任用都紧紧围绕着加固皇权进行,改革未触及实质,失败势所必然,引人深思。

    [关 键 词]：清末  官制改革

    一、官制改革的背景

    1898年以改革清末政治制度为中心的资产阶级维新运动失败,1900年义和团运动兴起,同年8月,八国联军入侵北京,慈禧、光绪出逃西安,清廷政局动荡,1901年清政府被迫与帝国主义列强签订《辛丑条约》。面对清朝社会层出不穷的内忧外患以及各种内、外矛盾,清政府感到再也不能“因循粉饰”照老样子统治下去了。

    1901年1月清廷颁布上谕:切实整顿“一切政事”,“以期渐致富强”,“取外国之长”,“补中国之短”。同年春夏之间,清政府提出“考酌中西政治”,“举凡朝章国政,吏治民生,学校科举,军制财政”实施新政。但由于新政只是对原有的封建政治制度修修补补,并没有给摇摇欲坠的清朝统治带来转机,清朝社会固有的矛盾依然存在,且更趋激化。为缓和各种矛盾,挽救清王朝垂危的命运,以慈禧为首的清朝统治者在“新政”破产后,又接过了维新派“立宪”的旗帜,打出“预备立宪”的招牌。1905年7月慈禧派载泽、端方等五大臣出访欧美、日本,考察各国宪政。同年10月设考察政治馆,研究各国政法,招揽人才。1906年7月五大臣回国后,面陈慈禧实行立宪有三大好处:一是“皇位永固”;二是“外患渐轻”；三是“内乱可弭”。同年9月1日慈禧正式下诏“预备立宪”。并规定立宪的原则是：“大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。” 

    西方列强可以说是清末官制改革的主要动因：随着国内外矛盾的进一步激化，特别是辛丑条约签定以后，清政府已经变成了“洋人的朝廷”。西方列强也清楚的知道，清嘱咐虽然不堪一击，但它毕竟有一定的统治基础，还能控制相当的社会资源足以发动一场变法改革，列强寄希望于改革成功，以便利益能得以维持和兑现。帝国主义分子赫德为清政府拟定的《更新节略》就反映了侵略者的这种要求。  此外，为了缓解人民群众的反抗斗争、资产阶级革命派及民主潮流的兴起和汉族军阀官僚势力的崛起等各种政治力量所造成的社会压力，也是清政府实行“新政”的主要动机之一。在各种力量的搏弈推动之下，清廷在行将没落之际，终于推出新政，开始实施大规模的官制改革。

    二、官制改革的内容

    维新派仿照日本进行变革，把建立君主立宪制作为奋斗目标，在实际步骤上是从“改官制”开始的。清朝末期，官僚机构臃肿庞大，数以万计的官吏队伍，“浸透了反民主的意识”。封建守旧势力是他们赖以寄生的社会基础。戊戌变法时期，以康有为为代表的资产阶级维新派，认为改革腐朽的官制，是变法维新的关键。1898年初，翁同和等五大臣代光绪帝问康有为“宜如何变法”，康有为回答说：“宜变法律，官制为先”。他指出，当今是列国并雄之时，非复一统之世，而现行的法律，官制都还是一统之法，“弱亡中国，皆此物也”(《康南海自编年谱》康有为认为，要维新中国，必以立宪法、改官制、定权限“为第一要义”。