唐代官制与治理问题 |
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法制网 |
发表日期: |
2007-3-14 10:09:55 |
在此之前，自唐睿宗景元二年(公元711年)起，为了适应边防军的需要，开始设立节度使。早期的节度使，由统领当地军队的都督兼任，是统辖边防军队、驻守国境的比较固定的军事首领。当时地方州郡仍由朝廷委任的各道按察使监督，并不隶属于节度使。至唐玄宗天宝中期，节度使增至8个，即安西(驻今新疆库车)、北庭(驻今乌鲁木齐)、河西(驻今甘肃武威)、范阳(驻今北京)、平卢(驻今辽宁朝阳)、陇右(驻今青海乐都)、朔方(驻今宁夏灵武)、河东(驻今山西太原)，通称“藩镇”，亦称“方镇”。藩镇节度使拥有一大批直接指挥的部属和军队(通常称为经略军)，对边州军务拥有完全的管辖权，并能指挥该地区所有独立的军队。由于调动的兵力往往十分庞大，造成了后勤支援以及财政上的种种问题。为了解决这些问题，从8世纪20年代初期开始，节度使逐渐兼任屯田、水陆转运等经济权职。其后，节度使的权力进一步扩张，通常不仅兼任驻区的都督、刺史，且兼任一道的采访处置使，握有监察地方官吏的大权。这样，节度使渐渐地集地方军、政、财权于一身。节度使往往兼领数镇，久任不替，长期掌兵，府兵制时期的那种“兵散于府，将归于朝”的状况已经成为过去。
“安史之乱”以后，大唐国势由盛转衰，中央政府的统治力量大为削弱，军阀占据地的节度使纷纷形成半独立的政权，他们往往桀骜不驯，难以制约，即使表面上听命，也始终是唐朝政府力量所不能控制的地方割据军阀。在此外的地区所设的节度使，其性质与魏晋南北朝的都督、刺史相似，必以节度使兼任所在州刺史。这类节度使多设在中原及东南、西南地区，由中央任免，大多数是文人担任。虽然相比较而言，这类节度使与中央的联系密切得多，但迫于形势的要求，此时的节度使权力激增，他们“据要险，专方面”，成为既领有土地、人民，又掌有甲兵、财赋的地方实力派。
但是另一方面，客观情况本身，即中央高度集权的旧政治体制的崩溃，也需要比过去更大程度地将权力下放到地方一级。因此，新的地方政体的发展也可以被看成是对紧急需要的一种积极反应。唐德宗以后试图削弱藩镇，重新恢复中央的权力，屡次推行改革，除边境地区以外，取消节度使在所治州以外的一切兵权，并将这些部队由各驻守州的刺史统带。这些改革本来旨在解决藩镇兵力过于集中的问题，但结果却造成了各藩镇间的巨大差距。那些负有军事责任的节度使继续控制着数量庞大、训练有素的牙军(私家军)，并没有因此而被取消实权。相反，其他的藩镇由于被分散兵权，导致以后的几十年里，地方政府的兵力减少到不能维持地方治安的水平。
纵观唐代中央与地方关系的发展演化，呈现出明显的地方分权化趋势，并主要表现在两个方面，一是大政区“道”或曰藩镇(方镇)的形成，二是地方权力的坐大。
到了唐代后期，地方权力与前期相比不啻有天壤之别。在人事权方面，且不说割据型藩镇“文武将吏，擅自署置”，即使非割据型的一般藩镇也拥有广泛的权力空间。“安史之乱”后，唐玄宗在西幸途中曾下令“其诸路本节度使虢王巨等并依前充使，其署置官属及本路郡县官，并任自简择，署讫闻奏”。“任自简择”官属和郡县官虽是战争期间赋予地方节度使的临时权力，但实质上这种权力在战后仍得到相当程度的保留。藩镇节帅不但可以辟署幕僚，也可以通过差遣的形式任命管下州县的官吏，人事权得到极度扩张。
在财政权方面，唐前期统收统支的财政管理体制也被打破，地方拥有了前所未有的赋税分割权。建中元年(公元780年)实行的两税法，以大历十四年(公元779年)为基准，确定各州府征税总数以及送使、留州的数量，启动了唐王朝建立中央与地方赋税分割制度的进程。至元和年间，唐宪宗“分天下之赋以为三：一曰上供，二曰送使，三曰留州”，标志着唐后期中央与地方分割两税和中央对两税收支实行定额管理的新体制的全面建立。至于军事权方面，唐后期的藩镇，无论是拥兵一方、军政自专的割据型藩镇，还是以向朝廷提供财源为主的财源型藩镇，或者是以防止边地少数民族骚扰为主要任务的御边型藩镇，以及以牵制对付割据藩镇为目标的防遏型藩镇，都拥有一定数量的常备军。有学者统计，唐后期全国军队近百万，藩镇军约占其中的80%，是当时武装力量的主要构成部分。藩镇的军事权构成了唐代后期地方权力最鲜明的特色。 |
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刘彦芬 |
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